Rahmenvereinbarungen in der Vergabe richtig nutzen

Am Montag meldet der IT-Service zusätzliche Supportstunden an, am Mittwoch werden weitere Softwarelizenzen benötigt und zum Monatsende steht ein kleiner Entwicklungsauftrag an. Wenn solche Bedarfe regelmäßig auftreten, kostet eine vollständige Einzelvergabe jedes Mal Zeit und Ressourcen. Eine Rahmenvereinbarung kann diese Beschaffung deutlich vereinfachen. Sie ist aber kein Freifahrtschein für unbegrenzte Bestellungen. Damit sie rechtssicher funktioniert, musst du den Bedarf, die Mengen, den Kreis der Nutzungsberechtigten und die Abrufregeln von Beginn an sauber festlegen.

Infografik zu Rahmenvereinbarungen in der Vergabe richtig nutzen (KI-generiert).

Was eine Rahmenvereinbarung von einem Einzelauftrag unterscheidet

Mit einer Rahmenvereinbarung legst du die Bedingungen fest, zu denen später Einzelaufträge vergeben werden. Typische Regelungen betreffen Preise, Leistungsinhalte, Reaktionszeiten, Qualitätsanforderungen, Vertragslaufzeiten, Abrufwege und gegebenenfalls Rabatte.

Der entscheidende Punkt: Bei Abschluss der Rahmenvereinbarung steht noch nicht zwingend fest, wann welcher konkrete Einzelbedarf entsteht. Die spätere Beauftragung erfolgt über Abrufe.

Ein Einzelauftrag ist dagegen auf eine konkret bestimmte Leistung gerichtet. Du weißt bereits, was du brauchst, in welcher Menge, zu welchem Zeitpunkt und oft auch an welchem Einsatzort. Dann ist eine Rahmenvereinbarung meist nicht das passende Instrument.

Eine Rahmenvereinbarung lohnt sich insbesondere, wenn diese Merkmale zusammentreffen:

• Der Bedarf wiederholt sich über einen absehbaren Zeitraum.
• Leistungsart und Qualitätsanforderungen sind ausreichend beschreibbar.
• Zeitpunkt und exakte Menge einzelner Bestellungen stehen noch nicht fest.
• Du möchtest standardisierte Konditionen für künftige Abrufe sichern.
• Mehrere Organisationseinheiten sollen auf denselben Vertrag zugreifen können.

Bei IT-Beschaffungen sind Rahmenvereinbarungen besonders verbreitet. Beispiele sind Softwarelizenzen, Hardware-Zubehör, Wartung, Support, Beratungsleistungen, Schulungen, Entwicklungsleistungen oder IT-Personaldienstleistungen. Gerade bei Dienstleistungen musst du jedoch genau prüfen, ob die Leistung für Abrufe hinreichend bestimmbar ist. Ein hochindividuelles Transformationsprojekt mit noch völlig offenem Zuschnitt lässt sich nicht sinnvoll hinter einer sehr allgemein gehaltenen Rahmenvereinbarung verbergen.

Wann sich das Instrument für IT-Bedarfe eignet

Ein typischer Anwendungsfall sind Standardlizenzen. Du weißt etwa, dass verschiedene Fachbereiche im Laufe der nächsten Jahre zusätzliche Nutzungsrechte benötigen werden. Die genaue Zahl pro Quartal ist aber offen. In der Rahmenvereinbarung definierst du Lizenztypen, Laufzeiten, Preise, Bereitstellungsfristen, Verlängerungsoptionen und gegebenenfalls Migrationsleistungen.

Ähnlich funktioniert es bei Supportleistungen. Du kannst beispielsweise Rollenprofile, Stundensätze, Servicezeiten, Reaktionsfristen, Dokumentationspflichten und Abrufvolumina festlegen. Beim einzelnen Abruf bestimmst du dann den konkreten Einsatz: Welche Fachanwendung ist betroffen? Welche Aufgabe soll erledigt werden? Wie viele Stunden oder Personentage werden benötigt? Bis wann soll die Leistung erbracht sein?

Nicht geeignet ist eine Rahmenvereinbarung, wenn du einen bereits vollständig definierten einmaligen Bedarf beschaffen willst. Brauchst du etwa eine bestimmte Fachsoftware einschließlich Einführung, Datenmigration und Schulung für ein konkretes Projekt, ist ein Einzelauftrag häufig transparenter und wirtschaftlicher.

Frage dich vor der Verfahrenswahl:

• Gibt es über die Laufzeit realistisch wiederkehrende Bedarfe?
• Können wir die Leistungen so beschreiben, dass alle Bieter dieselbe Kalkulationsgrundlage erhalten?
• Können wir das erwartete Gesamtvolumen nachvollziehbar schätzen?
• Sind spätere Abrufe ohne wesentliche Nachverhandlung möglich?
• Haben wir intern klare Zuständigkeiten für Abrufe und Vertragscontrolling?

Höchstmengen und Höchstwerte von Anfang an festlegen

Die bloße Angabe eines geschätzten Auftragswerts reicht nicht aus. Für Rahmenvereinbarungen musst du eine Höchstmenge oder einen Höchstwert eindeutig bekannt machen. Damit erkennen Bieter, welches maximale wirtschaftliche Volumen auf sie zukommen kann. Zugleich schützt die Grenze den Wettbewerb: Ist die Höchstmenge oder der Höchstwert ausgeschöpft, dürfen keine weiteren Abrufe über diese Rahmenvereinbarung erfolgen.

Du solltest deshalb mindestens zwei Größen unterscheiden:

• Die geschätzte Menge oder der geschätzte Wert: Diese Angabe beschreibt deine realistische Bedarfsprognose.
• Die Höchstmenge oder der Höchstwert: Diese Grenze begrenzt die Abrufmöglichkeit verbindlich.

Für IT-Lizenzen kann die Höchstmenge etwa über eine maximale Anzahl von Nutzungsrechten je Lizenztyp ausgedrückt werden. Bei Beratungs- und Supportleistungen bietet sich häufig ein Höchstwert, ergänzt durch maximale Stunden- oder Tagessätze sowie Leistungsprofile, an. Bei Hardware sind Stückzahlen, Produktgruppen und ein Höchstwert oft sinnvoll kombinierbar.

Die Grenze muss in den Vergabeunterlagen klar, überprüfbar und für alle Beteiligten verständlich sein. Unklare Formulierungen wie „Abrufe nach Bedarf“ oder „Mengen können erheblich variieren“ genügen nicht. Auch eine sehr weit gefasste Obergrenze ist problematisch, wenn sie nicht aus einer nachvollziehbaren Bedarfsplanung folgt.

Für die Wertberechnung zählt der geschätzte Gesamtwert aller vorgesehenen Abrufe über die gesamte Laufzeit, einschließlich Optionen und möglicher Verlängerungen. Du darfst den Bedarf nicht in einzelne kleine Abrufe aufteilen, um ein weniger strenges Vergabeverfahren zu wählen. Ob die EU-Schwellenwerte erreicht sind, beurteilst du anhand dieses Gesamtwerts. Unterhalb der Schwellenwerte gelten zusätzlich die jeweils einschlägigen haushalts- und landesrechtlichen Vorgaben.

Laufzeit: Vier Jahre sind der Regelfall

Im Anwendungsbereich der Vergabeverordnung darf eine Rahmenvereinbarung grundsätzlich nicht länger als vier Jahre laufen. Eine längere Laufzeit kommt nur in besonders begründeten Ausnahmefällen in Betracht. Die Begründung muss sich auf den Gegenstand der Rahmenvereinbarung stützen, nicht allein auf den Wunsch nach weniger Verwaltungsaufwand.

Bei IT-Leistungen können längere Bindungen etwa dann näherliegen, wenn Investitionen, technische Kompatibilität oder besondere Amortisationszyklen dies sachlich erfordern. Das musst du jedoch konkret dokumentieren. Ein langfristiger Bedarf allein genügt nicht.

Plane die Laufzeit realistisch. Eine zu kurze Laufzeit kann zu häufigen Neuausschreibungen führen. Eine zu lange Laufzeit kann den Wettbewerb abschotten und verhindert möglicherweise, dass du von technischen Entwicklungen oder besseren Marktangeboten profitierst.

Achte zudem auf Verlängerungsoptionen. Sind sie vorgesehen, müssen sie bereits in der Bekanntmachung und in den Vergabeunterlagen transparent angelegt sein. Für die Wertschätzung sind sie mit einzubeziehen.

Abrufe bei einem Rahmenvertragspartner

Bei einer Rahmenvereinbarung mit nur einem Unternehmen ist der Abruf vergleichsweise einfach. Die wesentlichen Vertragsbedingungen stehen bereits fest. Du bestellst die konkrete Leistung nach den vereinbarten Regeln, etwa über ein Bestellformular, ein Ticketsystem oder eine definierte Abrufberechtigung.

Auch hier gilt: Der Einzelabruf darf die Rahmenvereinbarung nicht inhaltlich verändern. Du darfst also keine neuen Leistungsarten, zusätzliche Vertragspflichten oder wesentlich andere Preise vereinbaren. Ein Abruf konkretisiert lediglich, was der Rahmenvertrag bereits angelegt hat.

Ein praxistauglicher Abruf sollte mindestens enthalten:

• Vertragsnummer und Bezug zur Rahmenvereinbarung
• abrufberechtigte Stelle
• konkrete Leistung oder Lizenzposition
• Menge, Laufzeit und Leistungsort
• Preis beziehungsweise Berechnungsgrundlage
• Leistungs- oder Bereitstellungstermin
• fachliche Ansprechpartnerin oder Ansprechpartner
• Hinweise auf Datenschutz, Informationssicherheit oder Zutrittsregeln, soweit vertraglich vorgesehen

Bei Support- und Entwicklungsleistungen empfiehlt sich außerdem eine konkrete Aufgabenbeschreibung. Sie sollte den Leistungsgegenstand eingrenzen, ohne den Auftrag inhaltlich neu zu erfinden. Wenn du für einen Abruf umfangreiche Anforderungen, neue Rollen oder völlig andere technische Plattformen definieren musst, spricht das dafür, dass der Bedarf nicht mehr vom Rahmenvertrag gedeckt ist.

Mehrere Rahmenvertragspartner: Reihenfolge oder erneuter Wettbewerb

Bei mehreren Vertragspartnern musst du schon in den Vergabeunterlagen festlegen, wie die Einzelaufträge verteilt werden. In der Praxis gibt es zwei zentrale Modelle.

Abruf nach fester Rangfolge

Beim Kaskadenmodell erhält zunächst das wirtschaftlichste Angebot den Abruf. Kann dieses Unternehmen nicht leisten, wird das nächstplatzierte Unternehmen angesprochen. Die Voraussetzungen für ein Überspringen müssen klar geregelt sein, etwa fehlende Kapazitäten, Nichteinhaltung einer verbindlichen Reaktionsfrist oder ein Interessenkonflikt.

Dieses Modell eignet sich gut, wenn die Leistung weitgehend standardisiert ist. Es reduziert den Aufwand bei jedem Abruf und schafft klare Abläufe.

Erneuter Wettbewerb unter den Rahmenvertragspartnern

Sind nicht alle Bedingungen abschließend festgelegt oder hängt die beste Lösung vom konkreten Einzelbedarf ab, kann ein erneuter Wettbewerb erforderlich sein. Dann forderst du die Unternehmen innerhalb der Rahmenvereinbarung auf, für den konkreten Abruf ein Angebot abzugeben.

Dabei darfst du nur die Aspekte konkretisieren, die bereits im Rahmenvertrag vorgesehen sind. Du darfst keine neuen Eignungsanforderungen einführen und den Leistungsgegenstand nicht grundlegend erweitern. Lade grundsätzlich alle Rahmenvertragspartner ein, die die konkrete Leistung erbringen können. Setze eine angemessene Frist und dokumentiere Auswahl, Bewertung und Zuschlagsentscheidung.

Für IT-Dienstleistungen ist dieses Modell oft sinnvoll: Die Profile und Höchstsätze stehen fest, während du je Abruf Vorgehensmodell, konkretes Team, Terminplan oder Leistungsumfang vergleichen lässt.

Typische Fehler und wie du sie vermeidest

Der häufigste Fehler ist eine zu offene Leistungsbeschreibung. Wenn unklar bleibt, welche IT-Leistungen später abgerufen werden dürfen, fehlt Bietern die verlässliche Kalkulationsbasis. Beschreibe daher Produktgruppen, Rollen, technische Umgebungen, Service-Level und Ausschlüsse so konkret wie möglich.

Ebenfalls kritisch sind nicht benannte Nutzungsberechtigte. Nur die öffentlichen Auftraggeber oder Stellen, die in der Bekanntmachung eindeutig bezeichnet sind, dürfen die Rahmenvereinbarung nutzen. Eine pauschale Öffnung für „verbundene Einrichtungen“ genügt regelmäßig nicht.

Weitere Fehlerquellen sind:

• Fehlende oder unklare Höchstwerte und Höchstmengen
• Abrufe nach Ausschöpfung der Höchstgrenze
• Laufzeitverlängerungen ohne vertragliche Grundlage
• Wesentliche Änderungen bei Einzelabrufen
• Fehlende Dokumentation von Bedarfsprognose und Abrufentscheidung
• Unklare Zuständigkeiten zwischen Beschaffung, IT und Fachbereich

Lege deshalb vor Vertragsbeginn ein Abrufmanagement fest. Wer überwacht das verbleibende Volumen? Wo werden Abrufe dokumentiert? Wer prüft, ob der Bedarf vom Leistungsumfang gedeckt ist? Und wer informiert rechtzeitig über das Ende der Laufzeit oder die Ausschöpfung des Höchstwerts?

So bereitest du die Vergabe strukturiert vor

Eine gute Rahmenvereinbarung beginnt nicht mit einem Mustervertrag, sondern mit einer belastbaren Bedarfsanalyse. Werte vergangene Beschaffungen aus, sprich mit IT, Fachbereichen, Haushalt und Datenschutz und trenne planbare Standardbedarfe von einmaligen Projektleistungen.

Dokumentiere anschließend deine Entscheidung für das Instrument. Halte fest, warum wiederkehrende Bedarfe vorliegen, wie du Mengen und Werte geschätzt hast, welche Stellen abrufberechtigt sind und warum die vorgesehene Laufzeit angemessen ist.

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Wenn du Rahmenvereinbarungen so aufsetzt, dass Leistungsumfang, Höchstgrenzen und Abrufregeln wirklich belastbar sind, gewinnst du Flexibilität ohne Transparenz und Wettbewerb aus dem Blick zu verlieren.