Drittstaatenbieter in EU-Vergaben: Zugang, Ausschluss und Dokumentation nach EuGH Kolin und Qingdao

Die Angebote liegen vor, die Wertung soll beginnen, und erst jetzt fällt auf: Ein Bieter ist außerhalb der EU ansässig. Die Fachabteilung möchte das wirtschaftlich attraktive Angebot berücksichtigen, andere Beteiligte verweisen auf fehlenden Marktzugang und mögliche Risiken. Genau an dieser Stelle helfen die Entscheidungen des EuGH in den Rechtssachen „Kolin“ und „Qingdao“ weiter. Sie schaffen keinen Automatismus zum Ausschluss, aber sie stellen klar: Nicht jedes Unternehmen aus einem Drittstaat kann sich im EU-Vergabeverfahren auf denselben Marktzugang und dieselben Verfahrensrechte wie EU-Unternehmen berufen.

Für Vergabestellen ist das praktisch bedeutsam. Denn die Frage betrifft nicht nur große Infrastrukturvorhaben, sondern auch IT-Leistungen, Lieferaufträge, Beratungsleistungen und Rahmenvereinbarungen. Entscheidend ist ein strukturierter Prüfablauf. Wer erst nach Öffnung der Angebote über die Teilnahme von Drittstaatenbietern nachdenkt, erhöht das Risiko einer uneinheitlichen oder schlecht begründeten Entscheidung.

Infografik zu Drittstaatenbieter in EU-Vergaben: Zugang, Ausschluss und Dokumentation nach EuGH Kolin und Qingdao (KI-generiert).

Was EuGH „Kolin“ und „Qingdao“ für die Praxis klären

Die Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe eröffnen Wirtschaftsteilnehmern aus der Europäischen Union grundsätzlich den Zugang zu Vergabeverfahren. Für Unternehmen aus Drittstaaten gilt das nicht uneingeschränkt. Einen abgesicherten Zugang können internationale Übereinkünfte vermitteln, die die Europäische Union geschlossen hat. Dazu zählen insbesondere das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen, kurz GPA, sowie bestimmte Freihandelsabkommen.

Der EuGH hat in der Rechtssache „Kolin“, C-652/22, für den Bereich der Sektorenvergaben herausgestellt: Wirtschaftsteilnehmer aus Drittstaaten ohne einschlägiges internationales Marktzugangsabkommen können sich nicht auf den Gleichbehandlungsanspruch aus der Vergaberichtlinie berufen. Die Rechtssache „Qingdao“, C-266/22, bestätigt diese Linie für den klassischen Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe.

Die zentrale Konsequenz lautet: Fehlt ein einschlägiges Abkommen, besteht kein unionsrechtlich gewährleisteter Anspruch auf Teilnahme unter denselben Bedingungen wie für Unternehmen aus der EU oder aus privilegierten Vertragspartnerstaaten.

Das bedeutet allerdings nicht, dass Unternehmen aus solchen Drittstaaten stets ausgeschlossen werden müssen. Die Mitgliedstaaten können den Zugang national regeln. Soweit das nationale Recht keine abschließende Vorgabe trifft, kann der öffentlichen Auftraggeberin oder dem öffentlichen Auftraggeber ein Entscheidungsspielraum verbleiben. Ob und wie weit dieser Spielraum besteht, prüfst du immer anhand des anwendbaren nationalen Vergabe- und Haushaltsrechts sowie der internen Zuständigkeitsregeln.

Marktzugang ist keine Frage des Firmennamens

Ein verbreiteter Fehler besteht darin, allein auf den Sitz, die Eigentümerstruktur oder die Herkunft einer Marke abzustellen. Für die Marktzugangsprüfung genügt das nicht.

Maßgeblich ist zunächst, ob der konkrete Wirtschaftsteilnehmer unter ein internationales Abkommen fällt und ob der konkrete Auftrag vom sachlichen Anwendungsbereich dieses Abkommens erfasst wird. Das GPA und Freihandelsabkommen enthalten keine pauschale Öffnung für sämtliche Aufträge. Ihre Verpflichtungen hängen unter anderem davon ab,

• welche Vertragspartei betroffen ist,
• welche öffentlichen Auftraggeber oder Sektoren erfasst sind,
• ob der jeweilige Auftragswert den maßgeblichen Schwellenwert erreicht,
• ob Liefer-, Dienst- oder Bauleistungen ausgeschrieben werden,
• ob Ausnahmen für bestimmte Leistungen, Einrichtungen oder Beschaffungszwecke gelten,
• welche Ursprungs- und Niederlassungsregeln das jeweilige Abkommen vorsieht.

Die Staatsangehörigkeit einzelner Gesellschafter ist deshalb regelmäßig kein ausreichendes Kriterium. Auch ein Unternehmen mit Sitz in einem GPA-Vertragsstaat ist nicht automatisch für jeden Auftrag privilegiert. Umgekehrt kann die Leistung eines Unternehmens mit komplexer Konzernstruktur unter eine andere Bewertung fallen, wenn es etwa über eine rechtlich eigenständige EU-Niederlassung anbietet. Eine belastbare Einzelfallprüfung ist unverzichtbar.

Für die grundlegende Einordnung des Verfahrens hilft dir auch unser Beitrag Das richtige Vergabeverfahren wählen. Die Marktzugangsfrage ersetzt die Verfahrenswahl nicht, sie muss aber rechtzeitig in die Vergabestrategie eingebaut werden.

GPA und Freihandelsabkommen richtig einordnen

Das GPA ist ein multilaterales Abkommen im Rahmen der Welthandelsorganisation. Es verpflichtet die Vertragsparteien, Beschaffungen oberhalb bestimmter Schwellenwerte und innerhalb des jeweils zugesagten Anwendungsbereichs für Anbieter anderer GPA-Vertragsparteien zu öffnen. Daneben können Freihandelsabkommen der EU eigene Kapitel zur öffentlichen Beschaffung enthalten.

Für die Praxis bedeutet das: Die Frage lautet nicht einfach „Ist der Drittstaat GPA-Mitglied?“. Richtiger ist: „Ist dieser Auftrag gegenüber diesem Wirtschaftsteilnehmer aufgrund eines internationalen Abkommens zu öffnen?“

Prüfe dabei in dieser Reihenfolge:

Prüffrage	Praktische Bedeutung
Liegt ein EU-Schwellenwertauftrag vor?	Internationale Marktzugangsverpflichtungen betreffen typischerweise den Oberschwellenbereich.
Aus welchem Staat stammt der anbietende Wirtschaftsteilnehmer?	Entscheidend sind die abkommensrechtlichen Regeln, nicht bloß Marke oder Konzernherkunft.
Besteht ein GPA- oder Freihandelsabkommen?	Ohne einschlägige Vereinbarung gibt es keinen unionsrechtlich gesicherten Gleichbehandlungsanspruch.
Deckt das Abkommen den Auftrag ab?	Prüfe Auftraggeber, Leistungsart, Wert und mögliche Vorbehalte.
Gibt es nationales Recht oder interne Vorgaben?	Diese können die Zulassung oder den Ausschluss weiter konkretisieren.

Die Auftragswertschätzung bleibt dabei der Ausgangspunkt. Sie darf nicht mit Blick auf einen gewünschten Zugang oder Ausschluss gestaltet werden. Wie du den Wert rechtssicher ermittelst und dokumentierst, erläutern wir im Beitrag EU-Schwellenwerte 2026 und den Auftragswert richtig schätzen.

Der belastbare Prüfablauf vor Veröffentlichung

Die rechtssicherste Lösung beginnt vor der Bekanntmachung. Kläre die grundsätzliche Zugangspolitik nicht erst dann, wenn ein bestimmtes Angebot vorliegt. Andernfalls entsteht schnell der Eindruck, der Maßstab sei auf einen konkreten Bieter zugeschnitten worden.

1. Beschaffungsgegenstand und Markt ermitteln

Halte fest, welche Leistung beschafft wird, welche Unternehmen realistischerweise anbieten können und ob der Markt stark von Anbietern aus bestimmten Drittstaaten geprägt ist. Das ist keine Vorfestlegung gegen einzelne Unternehmen, sondern Teil einer sachgerechten Beschaffungsplanung.

Bei komplexen IT-Beschaffungen lohnt sich eine besonders genaue Marktbetrachtung. Cloud-Angebote, Hardware, Plattformdienste und Sicherheitsleistungen können unterschiedliche Lieferketten und Niederlassungsstrukturen aufweisen. Ergänzend hilft unser Ratgeber Cloud-Dienste ausschreiben: Datenresidenz, Datenschutz und Exit-Strategie.

2. Internationalen Marktzugang prüfen

Dokumentiere, welche Abkommen du geprüft hast und zu welchem Ergebnis du kommst. Bei Zweifeln sollte die Rechtsstelle oder spezialisierte externe Beratung eingebunden werden. Die Entscheidung des EuGH und weitere Rechtsprechung findest du über die Datenbank des Gerichtshofs der Europäischen Union.

Wichtig: Ein fehlender abkommensrechtlicher Zugang berechtigt nicht dazu, ungeprüft mit Begriffen wie „ausländisch“, „nicht europäisch“ oder „staatlich beeinflusst“ zu arbeiten. Die rechtliche Kategorie ist enger: Es geht um Wirtschaftsteilnehmer aus Drittstaaten ohne einschlägigen, den konkreten Auftrag erfassenden Marktzugang.

3. Nationales Recht und Zuständigkeiten klären

Prüfe, ob Bund, Land, Kommune oder die eigene Organisation verbindliche Regelungen getroffen haben. Sind Zulassung oder Ausschluss nicht verbindlich vorgegeben, kläre, wer die Entscheidung treffen darf. Bei wirtschaftlich oder politisch sensiblen Beschaffungen sollte die Entscheidung nicht allein in der Vergabestelle verbleiben.

4. Entscheidung und Vergabeunterlagen abstimmen

Entscheidest du dich für eine Beschränkung des Zugangs, muss diese Entscheidung vorab sachlich begründet, intern freigegeben und in den Vergabeunterlagen klar abgebildet sein. Formuliere keine pauschalen, unbestimmten Ausschlüsse nach Herkunft. Beschreibe stattdessen transparent, auf welcher rechtlichen Grundlage und unter welchen Voraussetzungen Wirtschaftsteilnehmer zugelassen werden.

Die Vergabeunterlagen müssen insgesamt widerspruchsfrei bleiben. Gerade bei komplexen Anforderungen an Eignung, Nachweise und Angebote ist unsere Anleitung Vergabeunterlagen vollständig zusammenstellen eine gute Ergänzung.

Ermessensentscheidung dokumentieren, nicht nur behaupten

Von einer „Ermessensentscheidung“ solltest du nur sprechen, wenn das nationale Recht tatsächlich einen Spielraum eröffnet. Besteht eine verbindliche gesetzliche oder organisationsinterne Vorgabe, ist diese anzuwenden. Besteht Spielraum, muss die Vergabedokumentation erkennen lassen, dass du ihn pflichtgemäß ausgeübt hast.

Eine tragfähige Dokumentation beantwortet mindestens diese Fragen:

• Welcher Auftrag soll mit welchem geschätzten Gesamtwert vergeben werden?
• Welches Vergaberegime gilt?
• Welche internationalen Abkommen wurden geprüft?
• Warum ist der konkrete Auftrag von einem Abkommen erfasst oder nicht erfasst?
• Welche nationale Regelung oder interne Vorgabe wurde berücksichtigt?
• Wer hat die Entscheidung getroffen und war dafür zuständig?
• Welche sachlichen Gründe tragen die Zulassung oder Beschränkung?
• Wie wurde sichergestellt, dass die Entscheidung vor Veröffentlichung feststand und einheitlich umgesetzt wird?

Notiere auch Alternativen, soweit sie ernsthaft geprüft wurden. Wenn etwa eine Öffnung des Verfahrens trotz fehlenden gesicherten Zugangs erwogen und verworfen wurde, gehören die Gründe in die Akte. Das macht die Entscheidung nachvollziehbar und schützt vor dem Vorwurf einer willkürlichen Behandlung.

Die Dokumentation ist kein nachträgliches Protokoll. Sie begleitet die Entscheidung. Wie du Vermerke strukturiert und prüffähig aufbaust, zeigen wir in Die Vergabedokumentation sauber führen.

Was bei Bieterfragen und Rügen gilt

Fragen zum Zugang von Drittstaatenbietern können früh im Verfahren auftreten. Beantworte sie koordiniert und veröffentliche Informationen, die für alle potenziellen Bieter relevant sind, gleichmäßig über die E-Vergabeplattform. Gib dabei nicht mehr interne Erwägungen preis als erforderlich, aber erläutere die bekannt gemachten Teilnahmebedingungen eindeutig.

Geht eine Rüge ein, prüfe nicht nur die formalen Voraussetzungen. Kontrolliere auch, ob die ursprüngliche Marktzugangsprüfung vollständig war, ob die Vergabeunterlagen die getroffene Entscheidung tragen und ob die Kommunikation konsistent blieb. Unser Beitrag Rügen richtig behandeln unterstützt dich bei der strukturierten Reaktion.

Fazit: Früh entscheiden, präzise prüfen, vollständig festhalten

„Kolin“ und „Qingdao“ erweitern nicht pauschal die Ausschlussmöglichkeiten. Sie beenden aber die Annahme, dass jedes Drittstaatsunternehmen im EU-Vergabeverfahren zwingend wie ein EU-Unternehmen behandelt werden muss. Der erste Prüfpunkt ist daher der internationale Marktzugang für den konkreten Auftrag.

Danach folgen nationales Recht, interne Zuständigkeiten und eine sachlich begründete Entscheidung. Wenn ein Spielraum besteht, nutze ihn nicht spontan im laufenden Verfahren, sondern anhand eines vorher festgelegten, einheitlichen Maßstabs. Passende Seminare und Termine findest du bei uns auf cmt.de.