Markterkundung vor der IT- und KI-Vergabe: § 28 VgV rechtssicher nutzen

Montagvormittag, die Fachabteilung möchte kurzfristig eine KI-Lösung zur Dokumentenanalyse beschaffen. In der ersten Besprechung fällt auf: Niemand kann belastbar sagen, welche Funktionen der Markt tatsächlich anbietet, wie sich Cloud- und On-Premises-Modelle unterscheiden oder welche Anforderungen an Datenverarbeitung, Schnittstellen und Betrieb realistisch sind. Genau hier kann eine Markterkundung helfen. Sie ist kein informelles Vorabgespräch ohne Regeln, sondern ein vergaberechtlich relevanter Vorbereitungsschritt.

§ 28 VgV erlaubt öffentlichen Auftraggebern, vor der Einleitung eines Vergabeverfahrens Markterkundungen durchzuführen. Du darfst Unternehmen, unabhängige Sachverständige oder Behörden einbeziehen, um die Vergabe vorzubereiten und Unternehmen über deine Pläne und Anforderungen zu informieren. Besonders bei IT-, Cloud-, KI- und Cybersicherheitsleistungen ist das oft sinnvoll. Märkte entwickeln sich schnell, Leistungsmodelle sind komplex und Begriffe werden von Anbietern unterschiedlich verwendet.

Die Grenze ist klar: Die Markterkundung darf den Wettbewerb nicht verfälschen. Informationen aus Gesprächen dürfen nicht dazu führen, dass ein Unternehmen die spätere Leistungsbeschreibung faktisch vorgibt oder gegenüber anderen Bietern einen Wissensvorsprung erhält.

Infografik zu Markterkundung vor der IT- und KI-Vergabe: § 28 VgV rechtssicher nutzen (KI-generiert).

Wozu eine Markterkundung vor der IT- und KI-Vergabe dient

Eine Markterkundung soll deine Beschaffungsentscheidung verbessern. Sie ersetzt weder die Bedarfsfeststellung noch die spätere Wettbewerbsauswertung. Ihr Zweck ist, belastbare Grundlagen für das Vergabeverfahren zu schaffen.

Das kann insbesondere bedeuten, dass du klärst:

• Welche Lösungen, Technologien und Betriebsmodelle am Markt verfügbar sind.
• Welche Mindestanforderungen technisch und wirtschaftlich umsetzbar sind.
• Ob dein Bedarf durch Standardsoftware, Individualentwicklung oder eine Kombination erfüllt werden kann.
• Welche Eignungsanforderungen sachgerecht und verhältnismäßig wären.
• Ob ein offenes Verfahren sinnvoll ist oder ob du wegen der Komplexität ein Verfahren mit Verhandlungen prüfen solltest.
• Welche Vertragslaufzeiten, Einführungsphasen, Service-Level und Exit-Regelungen marktüblich sind.
• Welche Informationen du für eine realistische Kostenschätzung benötigst.

Bei KI-Systemen geht es häufig um die Frage, ob ein System lediglich Inhalte klassifiziert, generative Funktionen nutzt oder eigenständige Handlungsempfehlungen erstellt. Daraus ergeben sich unterschiedliche Anforderungen an Datenschutz, Informationssicherheit, menschliche Kontrolle und Nachweisführung. Für die spätere Ausschreibung lohnt sich deshalb auch der Blick auf unseren Beitrag „KI-Systeme ausschreiben: AI Act, Datenschutz und Kontrollrechte in den Vergabeunterlagen“.

Bei Cloud-Leistungen können Markterkundungen etwa zeigen, welche Datenresidenz-Optionen verfügbar sind, wie Anbieter ihre Unterauftragnehmer einbinden und welche Möglichkeiten für Datenportabilität bestehen. Diese Erkenntnisse helfen dir, realistische, aber verbindliche Anforderungen für den Vertrag zu formulieren. Vertiefend findest du dazu unseren Ratgeber „Cloud-Dienste ausschreiben: Datenresidenz, Datenschutz und Exit-Strategie“.

Markterkundung ist keine verdeckte Direktvergabe

In der Praxis liegt das größte Risiko darin, dass aus einer unverbindlichen Marktansprache schleichend eine Vorfestlegung auf einen bestimmten Anbieter wird. Das passiert oft nicht absichtlich. Eine überzeugende Produktdemo, ein besonders engagiertes Beratungsgespräch oder ein bereits vorhandenes Pilotprojekt können den Blick auf Alternativen verengen.

Eine Markterkundung darf nicht dazu dienen, Leistungen oder Preise direkt zu beschaffen. Sie ist auch kein Ersatz für ein förmliches Vergabeverfahren. Wenn du bereits weißt, dass du nur die konkrete Lösung eines bestimmten Unternehmens einsetzen möchtest, löst eine Markterkundung dieses Problem nicht. Dann musst du zunächst prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Beschaffung ohne Wettbewerb überhaupt vorliegen. In aller Regel wird das nicht der Fall sein.

Achte auch sprachlich auf die Rollen: Unternehmen liefern Informationen zum Markt, nicht die fertige Ausschreibung. Sie können technische Optionen erläutern, typische Einführungsmodelle beschreiben und Risiken benennen. Die Vergabestelle entscheidet jedoch selbstständig, welche Anforderungen sie übernimmt, verändert oder verwirft.

Geeignete Formate für eine strukturierte Marktansprache

Die Wahl des Formats hängt von Bedarf, Markt und Zeitrahmen ab. Wichtig ist, dass du die Ansprache nachvollziehbar, diskriminierungsfrei und dokumentierbar gestaltest.

Format	Geeignet für	Worauf du achten solltest
Öffentliche Informationsabfrage	Breite Marktübersicht, neue Technologien, unbekannte Anbieterlandschaft	Frage abstrakt und lösungsoffen, veröffentliche die Anfrage über einen angemessenen Kanal
Schriftlicher Fragebogen	Vergleichbare Informationen zu Funktionen, Modellen und Leistungsgrenzen	Stelle allen Teilnehmenden dieselben Kernfragen und werte Antworten systematisch aus
Einzelgespräche	Komplexe Leistungen, technische Rückfragen, Verständnis für Betriebsmodelle	Führe Gespräche nach einheitlichem Leitfaden und protokolliere sie
Produktdemo	Bedienung, Integrationen, Rollenmodelle, Nachweisfunktionen	Behandle Demos als Informationsquelle, nicht als Eignungs- oder Wertungsprüfung
Workshop mit Fachabteilung	Abgleich zwischen Bedarf und Marktangebot	Begrenze den Workshop auf Erkenntnisgewinn und vermeide gemeinsame Konzeptentwicklung mit nur einem Unternehmen

Eine öffentliche Informationsabfrage ist nicht in jedem Fall zwingend. Sie kann aber besonders sinnvoll sein, wenn du einen breiten und transparenten Überblick gewinnen möchtest. Bei kleineren oder spezialisierten Märkten können auch gezielte Gespräche vertretbar sein. Dann solltest du begründen können, warum gerade diese Unternehmen angesprochen wurden und wie du weitere Marktteilnehmer berücksichtigt hast.

Wenn du mehrere Unternehmen einlädst, verwende möglichst denselben Gesprächsleitfaden. Unterschiedliche Fragen sind nicht automatisch unzulässig, sie erschweren aber die Vergleichbarkeit und können später den Eindruck einer bevorzugten Behandlung erzeugen.

Diese Fragen bringen dich in der Praxis weiter

Statt nach einem bestimmten Produkt zu fragen, solltest du vom Bedarf ausgehen. Für eine KI-gestützte Fachanwendung könnten sinnvolle Fragen etwa lauten:

• Welche Betriebsmodelle stehen für vergleichbare Einsatzszenarien zur Verfügung?
• Welche Datenarten verarbeitet die Lösung und welche Konfigurationsmöglichkeiten bestehen?
• Welche Schnittstellen und Exportformate werden standardmäßig unterstützt?
• Wie werden Trainingsdaten, Protokolldaten und Nutzungsdaten voneinander getrennt?
• Welche Rollen, Freigaben und Kontrollmechanismen können eingerichtet werden?
• Welche Nachweise zu Informationssicherheit, Datenschutz und Verfügbarkeit werden üblicherweise bereitgestellt?
• Welche Einführungsleistungen, Schulungen und Unterstützungsangebote sind marktüblich?
• Welche Faktoren beeinflussen die laufenden Kosten wesentlich?
• Welche Mindestlaufzeiten, Kündigungsfristen und Migrationsleistungen sind üblich?

Bitte Unternehmen nicht darum, ihre vertraulichen Kalkulationen, Geschäftsgeheimnisse oder strategischen Angebotsdaten offenzulegen. Auch Preisindikationen musst du vorsichtig behandeln: Sie können für die Kostenschätzung nützlich sein, ersetzen aber keine ordnungsgemäße Auftragswertschätzung. Wie du den Wert einer geplanten Beschaffung methodisch ermittelst, erläutern wir im Beitrag „EU-Schwellenwerte 2026 und den Auftragswert richtig schätzen“.

Wettbewerbsvorteile vermeiden: § 20 VgV mitdenken

Hat ein Unternehmen die Vergabestelle beraten oder auf andere Weise an der Vorbereitung mitgewirkt, musst du zusätzlich § 20 VgV beachten. Die Vorschrift soll verhindern, dass ein vorbefasstes Unternehmen aus seiner Mitarbeit einen Vorteil im späteren Wettbewerb zieht.

Das bedeutet nicht, dass jedes Unternehmen nach einer Markterkundung automatisch ausgeschlossen werden müsste. Ein Ausschluss kommt erst in Betracht, wenn der Wettbewerb nicht durch mildere Maßnahmen wiederhergestellt werden kann. Vorrangig solltest du geeignete Ausgleichsmaßnahmen treffen.

Dazu gehören insbesondere:

• Stelle allen Interessierten die Informationen zur Verfügung, die das vorbefasste Unternehmen im Rahmen der Vorbereitung erhalten hat und die für die Angebotserstellung relevant sind.
• Teile relevante Ergebnisse aus Gesprächen oder Workshops in aufbereiteter Form mit den Vergabeunterlagen.
• Formuliere die Leistungsbeschreibung eigenständig und überprüfe sie auf anbieterneutrale Anforderungen.
• Setze angemessene Angebotsfristen, damit alle Unternehmen die veröffentlichten Informationen auswerten können.
• Dokumentiere, warum deine Maßnahmen einen verbleibenden Wissensvorsprung ausgleichen.

Nicht jede Gesprächsnotiz muss vollständig veröffentlicht werden. Geschäftsgeheimnisse und vertrauliche Angaben bleiben geschützt. Du musst aber die vergaberelevanten Erkenntnisse so offenlegen, dass andere Unternehmen auf derselben Informationsgrundlage anbieten können.

Besonders kritisch wird es, wenn ein Anbieter konkrete Formulierungen für Muss-Kriterien, Schnittstellen oder Wertungsmodelle liefert und diese nahezu unverändert in den Unterlagen erscheinen. Prüfe dann genau, ob die Vorgabe wirklich aus deinem Bedarf folgt, ob sie technisch notwendig ist und ob es gleichwertige Lösungen gibt. Hilfreich ist dabei unser Ratgeber „Leistungsbeschreibung: produktneutral und präzise“.

Dokumentation: Nicht nur Ergebnis, sondern Weg festhalten

Die Markterkundung gehört in die Vergabeakte. Entscheidend ist nicht, ein lückenloses Wortprotokoll jedes Gesprächs anzufertigen. Die Dokumentation muss aber erkennen lassen, wie du zu deinen späteren Entscheidungen gekommen bist.

Halte mindestens fest:

• Anlass, Ziel und Zeitpunkt der Markterkundung.
• Den beschriebenen Bedarf und die offenen Fragen.
• Gewähltes Format und angesprochene Marktteilnehmer.
• Gründe für die Auswahl der Gesprächspartner, soweit du nicht öffentlich abgefragt hast.
• Eingesetzte Fragebögen, Gesprächsleitfäden und Präsentationsunterlagen.
• Wesentliche Erkenntnisse, Unterschiede zwischen Lösungen und offene Punkte.
• Vertraulichkeitskennzeichnungen der Unternehmen.
• Konsequenzen für Leistungsbeschreibung, Vertragsbedingungen, Auftragswert, Eignung, Verfahren und Fristen.
• Maßnahmen zur Vermeidung eines Wettbewerbsvorteils vorbefasster Unternehmen.

Trenne dabei Tatsachen, Einschätzungen und Entscheidungen. „Anbieter A erklärte, die Schnittstelle sei verfügbar“ ist eine Information aus dem Gespräch. „Die Schnittstelle wird als Mindestanforderung vorgesehen“ ist deine Entscheidung. Diese Trennung macht deine Akte auch dann verständlich, wenn später Rückfragen, Rügen oder ein Nachprüfungsverfahren folgen. Mehr zur Struktur der Akte findest du in unserem Beitrag „Die Vergabedokumentation sauber führen“.

Von der Markterkundung zur Ausschreibung

Nach Abschluss der Marktansprache solltest du die Ergebnisse nicht unmittelbar in Vergabeunterlagen übertragen. Prüfe sie zunächst in einem internen Entscheidungsschritt:

• Ist der Bedarf jetzt klar und beschreibbar?
• Sind Anforderungen notwendig, verhältnismäßig und produktneutral?
• Können mehrere Unternehmen die Anforderungen erfüllen?
• Sind die technischen, organisatorischen und vertraglichen Vorgaben widerspruchsfrei?
• Welche Informationen aus der Markterkundung müssen allen Bietern zugänglich gemacht werden?
• Welches Vergabeverfahren passt zur Komplexität und zum Reifegrad der Leistung?

Gerade bei noch unreifen oder stark konfigurationsabhängigen Lösungen kann ein Verhandlungsverfahren geeigneter sein als ein Verfahren, das jede Leistungsfrage vorab abschließend beantworten muss. Die Verfahrenswahl sollte aber immer aus dem konkreten Beschaffungsgegenstand und den rechtlichen Voraussetzungen folgen, nicht allein aus dem Wunsch nach mehr Flexibilität.

Eine gute Markterkundung macht die spätere Vergabe nicht komplizierter, sondern belastbarer. Du kennst die verfügbaren Lösungswege besser, kannst Anforderungen präziser begründen und reduzierst das Risiko unrealistischer Vorgaben. Entscheidend bleibt, dass du den Markt offen erkundest, Erkenntnisse kritisch einordnest und gleiche Startbedingungen für alle späteren Bieter sicherst.

Wenn du Markterkundung, Verfahrenswahl oder die Gestaltung von IT-Vergabeunterlagen vertiefen möchtest, findest du passende Seminare und Termine bei uns auf cmt.de.