Fach- und Teillose in der Vergabe: Losbildung begründen, bündeln und rechtssicher ausschreiben

Montagmorgen, das Projektteam stellt die Planung für eine neue kommunale Verwaltungsplattform vor: Software, Migration, Schulung, Betrieb, Service-Desk und IT-Sicherheit sollen „aus einer Hand“ kommen. Das klingt zunächst effizient. Im Vergabeverfahren genügt diese Erwartung aber nicht als Begründung für eine Gesamtvergabe. Gerade bei großen IT-, Bau- und Transformationsvorhaben muss die Vergabestelle früh prüfen, welche Leistungen in Fach- oder Teillose aufzuteilen sind und ob eine Bündelung tatsächlich erforderlich ist.

§ 97 Abs. 4 GWB setzt einen klaren Ausgangspunkt: Öffentliche Aufträge sind grundsätzlich in der Menge in Teillose und getrennt nach Art oder Fachgebiet in Fachlose aufzuteilen. Mehrere Lose dürfen nur gemeinsam vergeben werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern. Die Losbildung schützt den Wettbewerb und eröffnet insbesondere spezialisierten Unternehmen realistische Chancen auf öffentliche Aufträge.

Eine Gesamtvergabe ist damit nicht ausgeschlossen. Sie ist aber begründungsbedürftig. Entscheidend ist nicht, ob ein Gesamtpaket für die Vergabestelle angenehmer zu verwalten wäre. Entscheidend ist, ob die konkrete Leistung, ihre Schnittstellen und die mit einer Losvergabe verbundenen Risiken eine Bündelung fachlich tragen.

Fachlose und Teillose richtig unterscheiden

Bevor du über eine Bündelung entscheidest, solltest du die Begriffe sauber auseinanderhalten. Beide Losarten können in einem Verfahren nebeneinander vorkommen.

Losart	Kernfrage	Typisches Beispiel
Teillos	Kann eine gleichartige Leistung mengenmäßig aufgeteilt werden?	Bauabschnitte, regionale Gebiete, einzelne Standorte oder Liefermengen
Fachlos	Lassen sich Leistungen verschiedener Fachgebiete eigenständig vergeben?	Rohbau, Elektro, Heizung und Lüftung oder Entwicklung, Schulung und Betrieb einer IT-Lösung

Bei einem Bauvorhaben können etwa Rohbau, Dachdeckerarbeiten, Elektroinstallation und Außenanlagen Fachlose sein. Wird ein umfangreiches Objekt in Bauabschnitte oder mehrere räumlich getrennte Standorte gegliedert, kommen zusätzlich Teillose in Betracht.

Im IT-Bereich liegt eine fachliche Trennung häufig nahe, wenn Leistungen unterschiedliche Märkte und Kompetenzen betreffen. Denkbar sind etwa getrennte Lose für Standardsoftware, Implementierung, Datenmigration, Hosting, Betrieb, Schulung oder Informationssicherheit. Ob diese Aufteilung sinnvoll ist, hängt allerdings vom Leistungsgegenstand ab. Gerade bei integrierten Systemen können technische Abhängigkeiten bestehen, die genauer untersucht werden müssen.

Wichtig ist: Eine Losbildung bedeutet nicht zwingend, dass unterschiedliche Unternehmen den Zuschlag erhalten. Bieter können sich auf mehrere Lose bewerben, Bietergemeinschaften bilden oder Nachunternehmer einbinden. Auch die Vergabestelle kann zulassen, dass ein Bieter mehrere oder sämtliche Lose erhält. Die Struktur des Verfahrens schafft dennoch einen breiteren Zugang zum Wettbewerb.

Die Losbildungsprüfung beginnt vor der Verfahrenswahl

Die entscheidende Weiche wird oft zu früh gestellt. Wenn die Fachabteilung bereits ein Gesamtprojekt mit einem Generalunternehmer oder Generalauftragnehmer plant, wird die Losbildung später häufig nur noch nachträglich begründet. Besser ist es, die Beschaffung zunächst funktional und marktbezogen zu analysieren.

Stelle zu Beginn insbesondere diese Fragen:

• Welche Leistungsbestandteile sind fachlich unterscheidbar?
• Welche Bestandteile können technisch eigenständig erbracht werden?
• Welche Teile sind mengenmäßig, räumlich oder zeitlich teilbar?
• Gibt es spezialisierte Unternehmen für einzelne Leistungsbereiche?
• Welche Schnittstellen entstehen bei einer Aufteilung?
• Wer kann diese Schnittstellen fachlich, vertraglich und organisatorisch steuern?
• Welche Folgen hätte ein Ausfall einzelner Auftragnehmer?
• Ist eine Bündelung für die Zielerreichung wirklich erforderlich oder nur bequemer?

Eine Markterkundung kann diese Prüfung erheblich verbessern. Sie hilft dir zu erkennen, ob der Markt Gesamtanbieter bereithält, ob spezialisierte Unternehmen einzelne Leistungen anbieten und welche Vertragsmodelle branchenüblich sind. Bei komplexen digitalen Vorhaben lohnt sich ein strukturierter Blick auf die Marktlandschaft besonders. Wie du die Erkundung rechtssicher vorbereitest und vom späteren Vergabeverfahren trennst, erläutern wir im Beitrag Markterkundung vor der IT- und KI-Vergabe: § 28 VgV rechtssicher nutzen.

Erst wenn Leistungsstruktur, Markt und Projektorganisation klar sind, solltest du die Verfahrensart festlegen. Die Losentscheidung und die Verfahrenswahl sind zwar unterschiedliche Fragen, beeinflussen sich aber gegenseitig. Einen Überblick hierzu findest du auch in unserem Beitrag Das richtige Vergabeverfahren wählen.

Wann eine Bündelung tragfähig sein kann

Eine Bündelung mehrerer Fach- oder Teillose kann wirtschaftlich oder technisch erforderlich sein. Das Gesetz verlangt dabei mehr als allgemeine Vorteile. Die Gründe müssen sich konkret auf das jeweilige Projekt beziehen und die gemeinsame Vergabe tatsächlich notwendig machen.

Technische Gründe

Technische Gründe können vorliegen, wenn eine Leistung nur als technisch abgestimmtes Gesamtsystem funktionsfähig ist. Denkbar ist dies beispielsweise, wenn:

• Komponenten eng ineinandergreifen und ein einheitliches Architektur- oder Sicherheitskonzept voraussetzen.
• eine einheitliche technische Gesamtverantwortung zur Vermeidung erheblicher Integrationsrisiken notwendig ist.
• Schnittstellen nicht verlässlich standardisiert oder beschreibbar sind.
• bei getrennten Auftragnehmern ein erhebliches Risiko für Funktionsfähigkeit, IT-Sicherheit oder Gewährleistungszuordnung entsteht.
• die Leistungserbringung ein durchgängiges Daten-, Betriebs- oder Berechtigungskonzept verlangt.

Bei einer Cloud- oder Plattformbeschaffung reicht es allerdings nicht, allgemein auf „Komplexität“ hinzuweisen. Die Vergabestelle sollte benennen, welche Komponenten in welcher Weise voneinander abhängen, warum offene Schnittstellen nicht ausreichen und weshalb eine koordinierende Projektsteuerung die Risiken nicht angemessen beherrscht. Für Cloud-Projekte sind insbesondere Datenresidenz, Verantwortlichkeiten und Ausstiegsszenarien früh mitzudenken. Dazu passt unser Beitrag Cloud-Dienste ausschreiben: Datenresidenz, Datenschutz und Exit-Strategie.

Wirtschaftliche Gründe

Wirtschaftliche Gründe können eine Bündelung rechtfertigen, wenn eine losweise Vergabe zu erheblichen Mehrkosten führen würde, die nicht nur vermutet, sondern nachvollziehbar ermittelt wurden. Maßgeblich ist eine Gesamtbetrachtung über den Vertragszeitraum.

Berücksichtige dabei unter anderem:

• Mehrkosten für Koordination, Projektsteuerung und Schnittstellenmanagement.
• Doppelstrukturen bei Betrieb, Service, Dokumentation oder Qualitätssicherung.
• Kosten aus Verzögerungen, Nachträgen und Konflikten über Verantwortlichkeiten.
• Aufwand für die technische Integration verschiedener Einzellösungen.
• Risiken für Terminziele und Betriebsaufnahme.
• Einsparungen durch einheitliche Wartungs-, Support- und Haftungsstrukturen.

Nicht ausreichend sind pauschale Aussagen wie „Eine Losvergabe wäre unwirtschaftlich“ oder „Ein Vertrag ist einfacher zu administrieren“. Auch ein geringerer interner Bearbeitungsaufwand trägt eine Gesamtvergabe nicht automatisch. Du brauchst eine belastbare Prognose: Welche zusätzlichen Aufwände entstehen voraussichtlich, wie wurden sie ermittelt und warum überwiegen sie die Vorteile der losweisen Vergabe?

Die Abwägung belastbar dokumentieren

Die Dokumentation muss erkennen lassen, dass die Vergabestelle die Losbildung ernsthaft geprüft und nicht nur ein vorab festgelegtes Gesamtmodell bestätigt hat. Sie gehört in die Vergabeakte und sollte vor Veröffentlichung der Bekanntmachung oder Aufforderung zur Angebotsabgabe abgeschlossen sein.

Eine praxistaugliche Dokumentation besteht häufig aus fünf Bausteinen:

1. Leistungsanalyse
   Beschreibe die einzelnen Leistungsbestandteile und ordne sie möglichen Fach- und Teillosen zu.

2. Marktanalyse
   Halte fest, welche Unternehmen oder Marktsegmente für einzelne Lose und welche für eine Gesamtleistung in Betracht kommen. Dokumentiere auch Erkenntnisse aus einer Markterkundung.

3. Schnittstellenanalyse
   Benenne fachliche, technische, zeitliche und rechtliche Schnittstellen. Bewerte, ob sie standardisierbar und steuerbar sind.

4. Variantenvergleich
   Vergleiche mindestens die Losvergabe mit der vorgesehenen Bündelung. Stelle Kosten, Risiken, Termine, Verantwortlichkeiten und Qualität gegenüber.

5. Entscheidung
   Leite aus dem Vergleich nachvollziehbar ab, welche Lose gebildet, kombiniert oder nicht aufgeteilt werden. Benenne die wirtschaftlichen oder technischen Gründe konkret.

Eine gute Vergabedokumentation muss nicht unnötig lang sein. Sie muss die tatsächlichen Erwägungen jedoch so festhalten, dass Dritte die Entscheidung nachvollziehen können. Hinweise zur Struktur und zum laufenden Führen der Akte findest du in unserem Beitrag Die Vergabedokumentation sauber führen.

Schnittstellen bei Losvergaben aktiv steuern

Die Losvergabe verlagert Anforderungen nicht einfach in die Verträge. Sie verlangt eine belastbare Projektorganisation. Je mehr Lose zusammenwirken, desto genauer müssen Leistungsbeschreibung, Termine, Abnahmen und Eskalationswege geregelt sein.

Lege für jedes Los eindeutig fest:

• Leistungsgrenzen und Liefergegenstände.
• Mitwirkungsleistungen der Vergabestelle und anderer Auftragnehmer.
• Technische Schnittstellen, Datenformate und Übergabepunkte.
• Verantwortlichkeiten für Integration, Tests und Fehlerbehebung.
• Terminplan, Abhängigkeiten und Zwischenmeilensteine.
• Abnahmevoraussetzungen sowie Teil- und Gesamtabnahmen.
• Dokumentationspflichten und Herausgabe von Unterlagen.
• Eskalations- und Änderungsverfahren.

Bei IT-Projekten ist besonders wichtig, wer die Integrationsverantwortung trägt. Übernimmt sie die Vergabestelle selbst, braucht sie ausreichende fachliche und personelle Steuerungskapazitäten. Soll ein Auftragnehmer integrieren, muss diese Rolle als Leistung klar beschrieben und vergütet werden. Unklare Zuständigkeiten führen später schnell zu Verzögerungen, gegenseitigen Schuldzuweisungen und Nachforderungen.

Auch bei Bauvergaben sollten Schnittstellen nicht allein durch Gewerkebezeichnungen beschrieben werden. Entscheidend sind konkrete Übergaben: Wer erstellt Anschlüsse, wer koordiniert Prüfungen, wer stellt welche Voraussetzungen bis wann bereit? Eine präzise und produktneutrale Leistungsbeschreibung ist dafür die Grundlage. Praktische Hinweise dazu geben wir im Beitrag Leistungsbeschreibung: produktneutral und präzise.

Lose ausschreiben, ohne den Wettbewerb unnötig einzuengen

In den Vergabeunterlagen solltest du transparent darstellen, wie Bieter Angebote abgeben können. Kläre insbesondere, ob Angebote auf einzelne, mehrere oder alle Lose zulässig sind. Wenn ein Bieter für mehrere Lose einen Nachlass anbietet, müssen dessen Voraussetzungen und die Wertungslogik eindeutig geregelt sein.

Achte darauf, dass die Eignungsanforderungen losbezogen und angemessen bleiben. Referenzen, Umsätze oder Personalvorgaben dürfen nicht pauschal auf das Gesamtprojekt zugeschnitten werden, wenn Bieter nur ein einzelnes Los anbieten sollen. Andernfalls wird der Zweck der Losvergabe unterlaufen.

Bei großen Vorhaben kann es sinnvoll sein, gleichartige Lose mit vergleichbaren Anforderungen zu strukturieren und einheitliche Vertragsstandards zu verwenden. Das erleichtert die Steuerung, ohne die fachliche Trennung aufzugeben. Rollen, Kommunikationswege und Entscheidungskompetenzen sollten dabei intern vor Verfahrensbeginn feststehen.

Fazit: Gesamtvergabe ist Ausnahme mit Begründung

Die losweise Vergabe ist kein formaler Zwischenschritt, sondern eine zentrale Beschaffungsentscheidung. Wer Fach- und Teillose früh analysiert, den Markt einbezieht und Schnittstellen realistisch bewertet, schafft Wettbewerb und reduziert spätere Projektrisiken.

Wenn du Leistungen bündelst, dokumentiere konkret, warum technische oder wirtschaftliche Gründe diese Entscheidung erfordern. Wenn du Lose bildest, steuere Verantwortlichkeiten und Übergaben so präzise, dass aus mehreren Verträgen ein funktionierendes Gesamtprojekt wird. Passende Seminare und Termine findest du bei uns auf cmt.de.