E-Rechnung in Vergabeunterlagen: XRechnung, ZUGFeRD und Leitweg-ID richtig vorgeben

Die Zuschlagsentscheidung ist getroffen, der Vertrag läuft an, doch die erste Rechnung des Auftragnehmers kann nicht verarbeitet werden: Sie kommt als nicht maschinenlesbares PDF, enthält keine Leitweg-ID und wurde an ein Funktionspostfach statt über das vorgesehene Portal gesendet. Solche Fälle kosten Zeit, verzögern die Zahlung und führen oft zu unnötigem Abstimmungsaufwand. Die Lösung beginnt nicht in der Buchhaltung, sondern bereits in den Vergabeunterlagen.

Wer öffentliche Aufträge vergibt, muss Anforderungen an die Rechnungsstellung frühzeitig und verständlich festlegen. Das gilt besonders für IT-, Beratungs-, Bau- und Rahmenverträge, bei denen viele Einzelabrufe, Teilrechnungen oder unterschiedliche Leistungsempfänger vorkommen. Entscheidend ist: Eine E-Rechnung ist kein bloßer Anhang zur Rechnung im PDF-Format. Sie muss strukturiert elektronisch verarbeitet werden können.

Infografik zu E-Rechnung in Vergabeunterlagen: XRechnung, ZUGFeRD und Leitweg-ID richtig vorgeben (KI-generiert).

E-Rechnungspflicht richtig einordnen

Für öffentliche Auftraggeber gelten je nach Ebene und anwendbarem Haushalts- und E-Rechnungsrecht unterschiedliche Vorgaben. Auf Bundesebene ist die elektronische Rechnungsstellung gegenüber öffentlichen Auftraggebern grundsätzlich verbindlich ausgestaltet. Länder und Kommunen haben teils eigene Regelungen, Portale und Annahmewege. Zusätzlich hat sich der Rechtsrahmen für Rechnungen im unternehmerischen Geschäftsverkehr erweitert. Das ändert jedoch nicht automatisch die Anforderungen einer konkreten Vergabestelle.

Für deine Vergabeunterlagen bedeutet das: Übernimm keine allgemeine Formulierung wie „Rechnungen sind elektronisch einzureichen“. Sie beantwortet die praktischen Fragen nicht:

• Welches Rechnungsformat wird angenommen oder verlangt?
• An welche Stelle geht die Rechnung?
• Welcher Übermittlungsweg ist zulässig?
• Welche Kennung muss die Rechnung enthalten?
• Welche Folgen hat eine Rechnung, die diese Anforderungen nicht erfüllt?
• Gilt die Vorgabe für Abschlags-, Teil-, Schluss- und Sammelrechnungen gleichermaßen?

Die Anforderungen gehören in erster Linie in die Vertragsbedingungen oder in ein gesondertes Merkblatt zur Rechnungsstellung, das zum Vertragsbestandteil gemacht wird. Die Leistungsbeschreibung sollte sie ergänzen, wenn die Abrechnungslogik selbst Teil der geschuldeten Leistung ist, etwa bei wiederkehrenden Managed Services, Abrufen aus Rahmenvereinbarungen oder einer leistungsbezogenen Abnahme.

XRechnung und ZUGFeRD unterscheiden

XRechnung und ZUGFeRD werden häufig gleich behandelt, sind aber nicht dasselbe.

Die XRechnung ist ein Standard für strukturierte elektronische Rechnungen und basiert auf der europäischen Norm EN 16931. Sie wird üblicherweise als XML-Datei übermittelt. Sie ist auf die automatisierte Verarbeitung ausgerichtet und im öffentlichen Bereich weit verbreitet.

ZUGFeRD ist ein hybrides Rechnungsformat. Es verbindet ein menschenlesbares PDF/A-Dokument mit eingebetteten strukturierten Rechnungsdaten. Damit eignet es sich besonders, wenn Rechnungen sowohl elektronisch verarbeitet als auch unmittelbar visuell geprüft werden sollen. Entscheidend ist das verwendete Profil: Nur ein EN-16931-konformes ZUGFeRD-Profil erfüllt die Anforderungen an eine europäische E-Rechnung.

In der Praxis kannst du mehrere Wege wählen:

Regelungsansatz	Vorteil	Voraussetzung
Ausschließlich XRechnung	Klare, gut automatisierbare Vorgabe	Das Empfangssystem verarbeitet das verlangte XML-Format
XRechnung oder EN-16931-konformes ZUGFeRD	Mehr Bieterfreundlichkeit und Flexibilität	Beide Formate müssen technisch verarbeitet werden können
Format nach EN 16931 über einen definierten Übermittlungsweg	Technologieneutraler Ansatz	Die Annahmefähigkeit muss eindeutig beschrieben sein

Verlange nicht pauschal ein Dateiformat, das dein eigenes System tatsächlich nicht verarbeiten kann. Ebenso problematisch ist es, ZUGFeRD zuzulassen, aber offen zu lassen, welches Profil akzeptiert wird. Bieter brauchen eine belastbare Vorgabe, bevor sie ihre Prozesse und gegebenenfalls ihre Fakturierungssoftware darauf einrichten.

Wenn du mehrere Formate annimmst, beschreibe klar, welche davon gleichwertig sind. Eine Formulierung wie „XRechnung, ZUGFeRD oder vergleichbar“ ist zu unbestimmt, wenn unklar bleibt, woran die Vergleichbarkeit gemessen wird. Der Maßstab sollte die Konformität mit EN 16931 sowie die technische Verarbeitbarkeit durch die Vergabestelle sein.

Die Leitweg-ID ist keine Nebensache

Die Leitweg-ID dient dazu, elektronische Rechnungen im öffentlichen Bereich dem richtigen Empfänger, Verfahren oder Rechnungseingang zuzuordnen. Sie ist insbesondere dort wichtig, wo Rechnungsportale oder zentrale Rechnungseingangsplattformen eingesetzt werden.

Die Leitweg-ID ersetzt weder die Rechnungsnummer noch eine Bestellnummer, ein Aktenzeichen oder eine Vertragsnummer. Je nach interner Organisation können mehrere Angaben erforderlich sein:

• Leitweg-ID oder eine vergleichbare Empfängerkennung
• Bestellnummer oder Auftragsnummer
• Vertragsnummer
• Kostenstelle oder Organisationseinheit
• Name der fachlich prüfenden Stelle
• Abrufnummer bei Rahmenvereinbarungen
• Angabe zu Teil- oder Schlussrechnung

Diese Angaben solltest du nicht verstreut in verschiedenen Dokumenten verstecken. Nenne sie gebündelt im Vertrag oder Rechnungsmerkblatt. Wenn einzelne Kennungen erst nach Zuschlag vergeben werden, muss die Vertragsbedingung festlegen, wann und durch wen der Auftragnehmer sie erhält.

Wichtig ist auch die Pflege der Daten: Ändert sich während der Vertragslaufzeit eine Leitweg-ID, ein Portalzugang oder eine Bestellnummer, muss die Vergabestelle den Auftragnehmer rechtzeitig informieren. Bei länger laufenden Verträgen gehört dafür ein klarer Änderungsprozess in die Vertragsverwaltung. Das ist besonders relevant bei IT- und Cloud-Verträgen, deren Leistungsumfang oder Organisation sich über Jahre verändern kann. Welche Grenzen bei späteren Vertragsänderungen gelten, erläutern wir in unserem Beitrag zu Vertragsänderungen nach Zuschlag: § 132 GWB bei IT-, Cloud- und Rahmenverträgen sicher anwenden.

Übermittlungsweg konkret festlegen

Ein korrektes Rechnungsformat reicht nicht aus, wenn der Übermittlungsweg unklar bleibt. Je nach Auftraggeber können Rechnungen über ein Rechnungseingangsportal, einen PEPPOL-Zugangspunkt, ein landesspezifisches Portal oder über einen zulässigen elektronischen Kommunikationsweg eingehen.

Regle deshalb mindestens:

• den zugelassenen Übermittlungsweg
• die Internetadresse oder Bezeichnung des Portals
• notwendige Registrierungen oder Zugangsdaten
• zulässige Dateiformate und technische Größenbeschränkungen, soweit relevant
• ob Anhänge zulässig sind und in welchem Format
• welche Angaben im Portalformular zusätzlich zur Rechnung einzutragen sind
• den Umgang mit technischen Übermittlungsfehlern

Die Zugangsdaten selbst gehören regelmäßig nicht in die veröffentlichten Vergabeunterlagen. Sie können vertraulich nach Zuschlag bereitgestellt werden. Die grundsätzliche Pflicht, ein bestimmtes Portal zu nutzen, muss aber bereits vor Angebotsabgabe erkennbar sein. Andernfalls kalkulieren Bieter mögliche Umstellungs- und Prozesskosten nicht zuverlässig.

Verwechsle die E-Vergabeplattform nicht mit dem Rechnungseingang. Ein System kann beide Funktionen abdecken, muss es aber nicht. Für die Kommunikation im laufenden Vergabeverfahren gelten eigene Anforderungen. Hinweise dazu findest du in unserem Ratgeber E-Vergabe: mit der Plattform sicher arbeiten.

Anforderungen richtig in den Vergabeunterlagen verorten

Die Pflicht zur elektronischen Rechnungsstellung ist grundsätzlich eine Ausführungsbedingung. Sie beschreibt, wie der Auftragnehmer nach Zuschlag abrechnet. Daher ist sie normalerweise weder Eignungskriterium noch Zuschlagskriterium.

Als Eignungskriterium wäre sie nur dann denkbar, wenn ausnahmsweise die technische Fähigkeit zur elektronischen Abrechnung als Mindestanforderung an die Leistungsfähigkeit sachlich erforderlich und verhältnismäßig ist. Das wird selten der passende Weg sein. Ein Zuschlagsvorteil für ein bestimmtes Rechnungsformat ist meist ebenfalls nicht sinnvoll, wenn das Format ohnehin für alle Vertragspartner verbindlich sein soll.

Eine saubere Unterlagenstruktur kann so aussehen:

• In der Leistungsbeschreibung: Abrechnungsrhythmus, Leistungsnachweise, Teilrechnungen und Zuordnung zu Abrufen.
• In den Besonderen Vertragsbedingungen: Verpflichtung zur E-Rechnung, zulässige Formate, Übermittlungsweg und erforderliche Rechnungsdaten.
• In einer Anlage: technische Hinweise zum Portal, Datenfelder, Musterzuordnungen und Ansprechpartner.
• Im Vertragsentwurf: Folgen bei fehlerhafter Rechnung sowie Verfahren bei Änderungen der Empfänger- oder Rechnungsdaten.

Wie du die Unterlagen insgesamt vollständig und widerspruchsfrei aufbaust, behandeln wir in Vergabeunterlagen vollständig zusammenstellen. Für die Beschreibung der eigentlichen Leistung bleibt außerdem wichtig, dass Anforderungen präzise und nicht unnötig produktbezogen formuliert sind. Dazu passt unser Beitrag Leistungsbeschreibung: produktneutral und präzise.

Eine praxistaugliche Vertragsklausel aufbauen

Eine Klausel zur E-Rechnung muss zu deinem tatsächlichen Rechnungseingangsprozess passen. Sie kann inhaltlich beispielsweise folgende Bausteine enthalten:

„Der Auftragnehmer stellt Rechnungen ausschließlich elektronisch in einem strukturierten, der EN 16931 entsprechenden Format. Zulässig sind XRechnung sowie ZUGFeRD im EN-16931-konformen Profil, sofern die Rechnung über den vorgegebenen Übermittlungsweg eingereicht wird. Die Rechnung ist über das benannte Rechnungseingangssystem einzureichen und muss die vom Auftraggeber mitgeteilte Leitweg-ID, die Auftrags- oder Vertragsnummer sowie gegebenenfalls die Abrufnummer enthalten. Nicht maschinenlesbare PDF-Rechnungen genügen dieser Verpflichtung nicht.“

Diese Musterformulierung ist nur ein Ausgangspunkt. Wenn deine Stelle ausschließlich XRechnung annimmt, darfst du ZUGFeRD nicht als zulässig nennen. Wenn du ZUGFeRD verarbeiten kannst, aber nur über ein bestimmtes Portal, muss auch das klar benannt sein. Prüfe außerdem, ob besondere Vorgaben für Rechnungsanhänge, Sicherheitsleistungen, Gutschriften oder Stornorechnungen bestehen.

Fehlerhafte Rechnungen sollten nicht zu unklaren Sanktionen führen. Sinnvoll ist eine Regelung, wonach der Auftraggeber eine nicht vertragsgemäß eingereichte Rechnung zurückweisen oder die Berichtigung verlangen kann. Zahlungsfristen und interne Bearbeitungszeiten müssen dabei rechtlich sauber und mit dem jeweiligen Vertrags- und Haushaltsrahmen abgestimmt werden.

Vor Veröffentlichung prüfen

Bevor du die Vergabeunterlagen veröffentlichst, hilft diese kurze Prüfung:

• Kann das vorgesehene System alle genannten Formate tatsächlich empfangen und verarbeiten?
• Ist eindeutig, ob XRechnung verpflichtend ist oder ob ZUGFeRD zugelassen wird?
• Ist bei ZUGFeRD das erforderliche EN-16931-konforme Profil benannt?
• Sind Leitweg-ID, Bestellnummer und weitere Zuordnungsdaten nachvollziehbar geregelt?
• Ist klar, über welches Portal oder welchen Zugang Rechnungen einzureichen sind?
• Sind Rechnungsanforderungen als Vertragsbedingung eingeordnet?
• Passen Abrechnungsrhythmus, Leistungsnachweise und Rechnungsdaten zur Leistungsbeschreibung?
• Weiß die Fachseite, wer Rückfragen des Auftragnehmers nach Zuschlag beantwortet?

Bieterfragen zu Rechnungsformaten oder Portalen solltest du genauso sorgfältig behandeln wie technische Fragen zur Leistung. Eine Antwort kann die Kalkulation und die Vertragsabwicklung beeinflussen und ist daher allen Beteiligten transparent bereitzustellen. Mehr dazu liest du in Bieterfragen im Vergabeverfahren rechtssicher beantworten und dokumentieren.

E-Rechnungsanforderungen funktionieren dann gut, wenn Vergabestelle, Fachbereich, Buchhaltung und IT sie gemeinsam abstimmen. Passende Seminare und Termine findest du bei uns auf cmt.de.