Eignungskriterien richtig festlegen

Die Leistungsbeschreibung für eine neue Fachanwendung ist fertig, der Zeitplan steht, doch bei den Eignungskriterien beginnt die Unsicherheit: Wie viele Referenzen sind wirklich erforderlich? Muss ein bestimmter Umsatz nachgewiesen werden? Und darf die Erfahrung des vorgesehenen Projektleiters als Kriterium für die Eignung verlangt werden? Genau an dieser Stelle entstehen viele vermeidbare Fehler. Zu hohe oder nicht passende Anforderungen schränken den Wettbewerb ein. Zu unklare Anforderungen führen dagegen zu Angeboten von Unternehmen, deren Leistungsfähigkeit sich nicht sicher beurteilen lässt.

Worum es bei Eignungskriterien geht

Eignungskriterien beantworten eine vorgelagerte Frage: Kann das Unternehmen den ausgeschriebenen Auftrag voraussichtlich ordnungsgemäß ausführen?

Im Oberschwellenbereich regelt § 122 GWB die Eignung. Öffentliche Auftraggeber dürfen Anforderungen an die Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausübung, die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit sowie die technische und berufliche Leistungsfähigkeit stellen. Die Kriterien müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und zu ihm angemessen sein.

In der Vergabepraxis sprechen wir oft verkürzt von:

Prüfbereich	Praktische Leitfrage
Fachkunde	Hat das Unternehmen die erforderliche Erfahrung, Qualifikation und technische Kompetenz?
Leistungsfähigkeit	Kann das Unternehmen den Auftrag personell, wirtschaftlich und organisatorisch bewältigen?
Zuverlässigkeit	Gibt es Gründe, die gegen eine ordnungsgemäße und integre Auftragsausführung sprechen?

Diese Begriffe sind hilfreich, ersetzen aber nicht die gesetzliche Systematik. Die Zuverlässigkeit wird insbesondere über Ausschlussgründe nach §§ 123 und 124 GWB bewertet. Im Bauvergaberecht gelten ergänzend die Regelungen der VOB/A. Unterhalb der EU Schwellenwerte sind die einschlägigen landesrechtlichen Vorgaben, die UVgO oder bei Bauleistungen der erste Abschnitt der VOB/A zu beachten.

Entscheidend bleibt in allen Bereichen derselbe Grundsatz: Du darfst nicht allgemein nach einem möglichst großen, bekannten oder wirtschaftlich starken Unternehmen suchen. Du darfst nur prüfen, was dieses konkrete Unternehmen für diesen konkreten Auftrag können muss.

Eignung und Zuschlag konsequent trennen

Eignungskriterien und Zuschlagskriterien werden in Vergabeunterlagen häufig vermischt. Das ist problematisch, weil beide Prüfungen unterschiedliche Zwecke erfüllen.

Mit der Eignungsprüfung klärst du, ob ein Unternehmen die Mindestvoraussetzungen erfüllt. Ein Unternehmen ist geeignet oder nicht geeignet. Wer eine geforderte Mindestanzahl vergleichbarer Referenzen nicht nachweist, scheidet aus, sofern die Anforderung wirksam bekannt gemacht wurde und keine zulässige Aufklärung möglich ist.

Mit Zuschlagskriterien vergleichst du dagegen die Angebote geeigneter Unternehmen. Hier wird bewertet, welches Angebot wirtschaftlich am besten ist. Preis, Qualität, Konzept, Reaktionszeiten oder die Qualität eines Umsetzungsvorgehens können Zuschlagskriterien sein. Die Grundlage dafür bilden § 127 GWB und im Oberschwellenbereich § 58 VgV.

Ein typischer Fehler lautet: „Das Unternehmen mit den meisten Referenzen erhält die höchste Punktzahl.“ Das kann zulässig sein, wenn die Referenzen nicht nur die allgemeine Unternehmensfähigkeit belegen sollen, sondern einen konkreten Qualitätsmehrwert der angebotenen Leistung erkennen lassen. Häufig ist die Referenzanzahl aber lediglich ein Eignungsnachweis. Dann gehört sie in die Eignungsprüfung und nicht in die Wertung.

Praktisch hilft diese Frage: Soll jede Bieterin und jeder Bieter mindestens eine bestimmte Fähigkeit nachweisen? Dann handelt es sich in der Regel um Eignung. Soll ein über das Mindestniveau hinausgehendes Leistungsmerkmal bewertet werden? Dann kann ein Zuschlagskriterium in Betracht kommen.

Fachkunde nur anhand vergleichbarer Anforderungen prüfen

Referenzen sind das häufigste Instrument zur Prüfung der technischen und beruflichen Leistungsfähigkeit. Sie müssen jedoch zum Auftrag passen. „Vergleichbar“ bedeutet nicht zwingend „identisch“. Eine Referenz darf aber nicht so allgemein formuliert sein, dass sie keinen belastbaren Rückschluss auf die erforderliche Erfahrung zulässt.

Bei der Beschaffung einer komplexen Fachsoftware können beispielsweise folgende Aspekte relevant sein:

• Einführung einer Software mit vergleichbarer funktionaler Komplexität,
• Projektsteuerung mit einer ähnlichen Zahl von Nutzenden oder Standorten,
• Anbindung bestimmter Schnittstellen, soweit diese für den Auftrag wesentlich sind,
• Erfahrung mit Migrationen, wenn eine Datenübernahme geschuldet ist,
• Erfahrung mit vergleichbaren Sicherheitsanforderungen, soweit diese tatsächlich leistungsrelevant sind.

Nicht angemessen wäre es meist, ausschließlich Referenzen für exakt dieselbe Software oder nur für öffentliche Auftraggeber zuzulassen. Damit würdest du Unternehmen ausschließen, die die Leistung fachlich ebenso gut erbringen können. Auch eine sehr hohe Mindestzahl an Referenzen ist nur dann vertretbar, wenn Umfang und Risiko des Auftrags dies tragen.

Formuliere deshalb nicht nur „drei vergleichbare Referenzen“, sondern beschreibe, worauf es ankommt. Zum Beispiel: „Nachzuweisen sind zwei Referenzen aus den vergangenen Jahren über die Einführung einer webbasierten Fachanwendung einschließlich Datenmigration und Schulung, jeweils mit mindestens 200 Nutzenden.“ Die Zahlen und Merkmale müssen allerdings aus deinem tatsächlichen Bedarf hergeleitet sein.

Neben Referenzen können Qualifikationen des Personals, technische Ausstattung, Qualitätsmanagement oder besondere Zulassungen relevant sein. Auch hier gilt: Fordere nur Nachweise, die für die Leistungserbringung wirklich benötigt werden.

Wirtschaftliche und personelle Leistungsfähigkeit angemessen bewerten

Die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit kann bei risikoreichen oder umfangreichen Aufträgen eine wichtige Rolle spielen. Denkbar sind Angaben zu Umsätzen, Berufshaftpflichtversicherungen oder bestimmten Kennzahlen. Die VgV enthält hierzu in §§ 44 und 45 Vorgaben zu möglichen Nachweisen.

Ein Mindestumsatz darf nicht pauschal gewählt werden. Er muss in einem angemessenen Verhältnis zum Auftragswert und zum wirtschaftlichen Risiko stehen. Ein unverhältnismäßig hoher Umsatz schließt insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen aus, obwohl diese den Auftrag möglicherweise gut ausführen könnten.

Stelle dir daher vorab konkrete Fragen:

• Welche finanziellen Risiken bestehen während der Vertragslaufzeit?
• Muss das Unternehmen Personal oder Sachmittel vorfinanzieren?
• Welche personellen Kapazitäten sind parallel erforderlich?
• Welche Folgen hätte ein Ausfall des Auftragnehmers für den Betrieb?
• Genügt eine Berufshaftpflichtversicherung, oder ist ein zusätzlicher Umsatznachweis wirklich erforderlich?

Bei Dienstleistungen ist die personelle Leistungsfähigkeit oft wichtiger als der Gesamtumsatz. Wenn ein Auftrag beispielsweise eine dauerhafte Betreuung mit verbindlichen Reaktionszeiten verlangt, kann ein Nachweis über ausreichendes qualifiziertes Personal sachgerechter sein als eine hohe Umsatzvorgabe.

Du musst dabei nicht zwingend verlangen, dass sämtliche Ressourcen bereits im Unternehmen vorhanden sind. Unternehmen dürfen sich unter den Voraussetzungen des § 47 VgV auf die Kapazitäten anderer Unternehmen stützen. Bietergemeinschaften sind ebenfalls grundsätzlich zuzulassen. Deine Vergabeunterlagen sollten klar regeln, welche Nachweise von welchem Mitglied vorzulegen sind und wie die gemeinsame Leistungserbringung abgesichert wird.

Zuverlässigkeit ist keine pauschale Selbstauskunft

Die Prüfung der Zuverlässigkeit darf nicht in einer beliebigen Erklärung nach dem Muster „Wir sind zuverlässig“ bestehen. Maßgeblich sind insbesondere die zwingenden und fakultativen Ausschlussgründe nach §§ 123 und 124 GWB.

Zwingende Ausschlussgründe können etwa bestimmte rechtskräftige Verurteilungen oder Verstöße im Bereich Steuern und Sozialabgaben betreffen. Fakultative Ausschlussgründe kommen beispielsweise bei schweren beruflichen Verfehlungen, erheblichen oder fortdauernden Mängeln bei der Ausführung früherer Aufträge oder wettbewerbswidrigen Absprachen in Betracht.

Ein fakultativer Ausschluss ist keine automatische Folge eines Vorwurfs. Du musst den Sachverhalt sorgfältig prüfen, das betroffene Unternehmen anhören und eine verhältnismäßige Entscheidung treffen. Unternehmen können zudem Maßnahmen der Selbstreinigung darlegen. Pauschale Ausschlüsse ohne Einzelfallprüfung sind daher riskant.

Für den Nachweis können Eigenerklärungen, Registerauskünfte oder Bescheinigungen in Betracht kommen. Im Oberschwellenbereich ist die Einheitliche Europäische Eigenerklärung ein wichtiges Instrument, um Nachweise zunächst zu bündeln. Die endgültigen Belege forderst du regelmäßig von dem Unternehmen an, das den Zuschlag erhalten soll, soweit die Vergabeunterlagen nichts anderes erfordern.

So formulierst du Eignungskriterien prüfbar

Gute Eignungskriterien sind vor der Veröffentlichung vollständig durchdacht. Sie stehen in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen, sind objektiv prüfbar und nennen die jeweils verlangten Nachweise. Nachträglich neue Mindestanforderungen einzuführen, verletzt regelmäßig den Transparenzgrundsatz aus § 97 GWB.

Nutze vor der Veröffentlichung diese Checkliste:

• Besteht ein unmittelbarer Bezug zwischen Kriterium und Auftragsgegenstand?
• Ist die Anforderung angesichts Umfang, Laufzeit und Risiko angemessen?
• Ist klar, ob das Kriterium Mindestanforderung oder Zuschlagskriterium ist?
• Ist eindeutig beschrieben, welcher Nachweis vorzulegen ist?
• Sind gleichwertige Nachweise zugelassen, wenn ein bestimmtes Dokument nicht zwingend erforderlich ist?
• Können Bietergemeinschaften und Unternehmen mit Eignungsleihe die Anforderungen nachvollziehbar erfüllen?
• Ist festgelegt, wie du fehlende oder unklare Unterlagen im zulässigen Rahmen behandelst?
• Kann die Vergabestelle die Erfüllung anhand objektiver Kriterien dokumentieren?

Gerade Fachbereiche sollten früh eingebunden werden. Sie wissen, welche Fähigkeiten für die spätere Leistungserbringung nötig sind. Die Vergabestelle übersetzt diesen Bedarf dann in rechtssichere, verhältnismäßige und überprüfbare Anforderungen.

Bei uns in München behandeln wir solche Abgrenzungsfragen regelmäßig anhand typischer Vergabefälle. Passende Vergabe Seminare und Termine findest du bei uns auf cmt.de.

Fazit für die tägliche Vergabepraxis

Eignungskriterien sind kein Instrument, um den Bewerberkreis möglichst klein zu halten. Sie sichern, dass nur Unternehmen berücksichtigt werden, die den Auftrag fachlich, personell und wirtschaftlich bewältigen können und deren Zuverlässigkeit nicht entgegensteht.

Wenn du jedes Kriterium aus dem konkreten Leistungsbedarf ableitest, Mindestanforderungen nachvollziehbar formulierst und die Eignungsprüfung strikt von der Zuschlagswertung trennst, schaffst du eine belastbare Grundlage für das gesamte Verfahren. Das hilft deiner Vergabestelle ebenso wie den Unternehmen, die klar erkennen können, welche Nachweise tatsächlich erwartet werden.